Grzegorz Grzelak: Marzyliśmy o silnym Pomorzu Nadwiślańskim

Po przełomie 1989 prawie wszyscy znaczący działacze opozycji szli do Sejmu, do Senatu, albo rządu. A pan do samorządu. Skąd ten wybór?

Do pewnego stopnia miał on swoje źródła ideowe. Wywodzę się ze środowiska Ruchu Młodej Polski, gdzie dość żywo interesowano się katolicką nauką społeczną. Obowiązuje w niej tzw. zasada pomocniczości, według której to obywatele rządzą się swoimi sprawami, a państwo podejmuje tylko te działania, których obywatele wykonać nie mogą. Druga kwestia, to było moje zaangażowanie w ruch Komitetów Obywatelskich. To była wspaniała przygoda, która umożliwiła kontakty z ludźmi, którzy chcieli uczestniczyć w różnych akcjach społecznych. Po wyborach czerwcowych los Komitetów Obywatelskich był niejasny. Niektórzy uważali, że powinny przestać działać. Ale w środowisku Komitetu Obywatelskiego przy Lechu Wałęsie, którego byłem członkiem, pojawiła się myśl, że trzeba ten ruch wykorzystać właśnie w wyborach samorządowych. Nie bardzo się wprawdzie znaliśmy na samorządzie, bo doświadczeń nasze społeczeństwo nie miało.

CZYTAJ TEŻ: Samorząd za PiS? „To było powolne gotowanie żaby”

Właśnie. W PRL te tak zwane rady narodowe, z samorządem nie miały wiele wspólnego.

W PRL gminy to były jednostki scalonej administracji rządowo-samorządowej. Oznaczało to na przykład, że wojewodowie mieli wpływ na powoływanie wójtów, burmistrzów, prezydentów miast. Nie było samodzielności ekonomicznej, budżety były przydzielane z góry, z pieniędzy rządowych – nie było własnych dochodów. Przy Okrągłym Stole nic się nie udało wynegocjować, jeśli chodzi o samorząd terytorialny. W związku z tym przed wyborami 1990 roku trzeba było jakoś wymyślić na nowo ten samorząd. W Warszawie działała grupa Doświadczenie i Przyszłość, gdzie udzielał się prof. Jerzy Regulski, Michał Kulesza oraz kilku innych prawników, którzy się w tym specjalizowali. Prof. Regulski został podsekretarzem stanu do spraw reformy samorządu terytorialnego w rządzie Tadeusza Mazowieckiego. Jego pełnomocniczką na teren województwa gdańskiego została Małgorzata Gładysz. Dużą rolę odegrał też Jacek Starościak – późniejszy prezydent Gdańska. Dzięki temu udało nam się nabyć pewnej wiedzy na temat tego, co to jest społeczność lokalna, jakimi prawami się rządzi, zarówno w sensie prawnoustrojowym, socjologicznym, jak i społecznym. Ja się w to zaangażowałem, zostałem radnym, ale dość szybko z płaszczyzny lokalnej, gdańskiej, przeszedłem na płaszczyznę regionalną. Po trosze za sprawą Pawła Adamowicza. Byliśmy obaj delegatami Rady Miasta Gdańska do sejmiku wojewódzkiego, bo wtedy sejmik to była formuła delegatów. I Paweł powiedział: słuchaj, ty zostaniesz przewodniczącym tego sejmiku. Zgłoszę twoją kandydaturę. I tak się zaczęło.

W tych pierwszych wyborach obywatele wybierali tylko na radnych miejskich, ewentualnie gminnych.

Ojcowie-założyciele: Jerzy Regulski, Michał Kulesza, Jerzy Stępień, Walerian Pańko wymyślili, że najpierw trzeba powołać ten najniższy, gminny szczebel samorządowy, bo on jest najważniejszy. Nie przewidywali równoczesnego powołania samorządu na szczeblu województw (powiatów wówczas nie było). Domniemywali, że gdyby powstał od razu samorząd wojewódzki, to on by trochę kompetencji gmin zawłaszczył.

Przypomnijmy, że w Polsce było wtedy aż 49 województw – spadek po reformie Gierka z połowy lat 70.

Tak. Pamiętam spotkania w Urzędzie Rady Ministrów, zaraz po tych pierwszych wyborach samorządowych. Siedzieliśmy w zespole profesora Kołodziejskiego, który był podsekretarzem stanu i rysowaliśmy mapy. Zastanawialiśmy się, jak mają wyglądać przyszłe regiony. Wtedy nasze prace nie zakończyły się sukcesem, ponieważ upadł rząd Mazowieckiego. Kolejną przymiarkę do reformy podjął

potem rząd Suchockiej, ale też upadł. Udało się jedynie wprowadzić ustrój dla dużych miast, poszerzyć zakres kompetencji samorządu. Rząd SLD i PSL nie bardzo interesował się kontynuacją tej reformy. Dopiero kiedy w 1997 do władzy doszły AWS i Unia Wolności, ponownie został powołany pełnomocnik ds. reformy. Tym razem był to prof. Kulesza. Wtedy przygotowano tę reformę powiatowo-wojewódzką, na którą składały się trzy ustawy uchwalone przez Sejm w czerwcu 1998 roku: o samorządzie powiatowym, o samorządzie wojewódzkim i najtrudniejsza – ustawa o podziale terytorialnym kraju.

Skutek powołania tak dużej liczby województw jest taki, że niektóre z nich są niesamodzielne od strony ekonomicznej. A im więcej jest regionów niesamodzielnych, tym większa jest rola dystrybucyjna centrum. I to wyznacza pewną tendencję do centralizacji.

Najbardziej radykalny plan zakładał powołanie dziewięciu województw.

Krytycy tych rozwiązań, z niewielką liczbą województw mówili, że to jest przejście do Polski dzielnicowej. Ja tego absolutnie tak nie widziałem. Wychodziliśmy z założenia, że im mniej jest jednostek składających się na całość, czyli w tym wypadku województw, tym większa jest ich siła. Tutaj na Pomorzu wymyśliliśmy koncepcję Pomorza Nadwiślańskiego. Ten region miałby obejmować dawne województwa: słupskie, gdańskie, elbląskie, bydgoskie, toruńskie i jeszcze włocławskie. To znalazło się w pierwotnym przedłożeniu rządu Buzka. Tylko, jak to zwykle bywa, zaczęły się walki. Jako gdańszczanie mieliśmy świetną współpracę z Toruniem i była ich zgoda na wspólny region. Ale Bydgoszcz chciała mieć swoje województwo. I w trakcie późniejszych dyskusji zwiększono liczbę województw – najpierw do 12, a ostatecznie do 16. Skutek powołania tak dużej liczby województw jest taki, że niektóre z nich są niesamodzielne od strony ekonomicznej. A im więcej jest regionów niesamodzielnych, tym większa jest rola dystrybucyjna centrum. I to wyznacza pewną tendencję do centralizacji.

Mówi się, że tamta reforma administracyjno-samorządowa to jedyna udana z czterech wielkich reform rządu Buzka. Nie wszyscy podzielają jednak ten zachwyt nad funkcjonowaniem samorządu w Polsce. Najczęściej zwraca się uwagę na tendencje do utrwalania władzy lokalnej, co z kolei rodzi rozmaite patologie, szczególnie w mniejszych ośrodkach.

Jeśli chodzi o moje doświadczenia, to przyznaję, że najmilej wspominam czas pierwszej kadencji, do 1994 roku. Najsilniej odczuwało się wtedy ducha reformatorskiego, a formuła Komitetu Obywatelskiego była na tyle pojemna, że chroniła przed partiokracją. Natomiast później, w połowie lat 90., a już szczególnie po wyborach 1998, na poziomie sejmiku coraz silniej zaczął być odczuwalny wpływ partii politycznych i to one oddziaływały na składy zarządów województw.

Myślałem bardziej o tym niższym szczeblu – gminnym, gdzie bardzo jest trudno przebić się innym kandydatom, niż aktualnie rządzący w samorządach.

W pewnym stopniu pan ma rację. Dzisiaj, po tylu latach, można powiedzieć, że ukształtował się też taki model bardzo prezydencki albo burmistrzowski. Szczególnie od czasu wprowadzenia bezpośrednich wyborów, wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Bardzo trudno jest przebić się, bo to jest władztwo rzeczywiste, które umożliwia tworzenie sobie zaplecza politycznego na następne wybory. Przyznaję, że nie wiem jak to zwalczyć. Może właśnie przez ograniczenie liczby kadencji, co ostatecznie uchwalono. Z tym, że to zacznie funkcjonować dopiero po tej kadencji.

ZOBACZ RÓWNIEŻ: Burmistrz do emerytury. Samorządowcy nie chcą dwukadencyjności

O ile wcześniej nie zostanie zniesione. Rozmawiałem z Jackiem Karnowskim, który mówił, że – jako ruch Tak! Dla Polski – podpisali przed wyborami porozumienie z przedstawicielami obecnej koalicji rządowej, w sprawie zniesienia limitu kadencji w samorządzie.

Nie mam do tej sprawy jakiegoś emocjonalnego podejścia, bo to jest moja ostatnia kadencja. Przekroczyłem siedemdziesiątkę i podjąłem decyzję, że po trzydziestu latach czas się wycofać, przynajmniej jeśli chodzi o funkcję radnego. Niech teraz inni, młodsi zaangażują się w samorząd regionalny. Natomiast jeśli chodzi o stronę analityczną i naukową, to będę dalej czynny.

Większość samorządowców mówi, że lata rządów Prawa i Sprawiedliwości były dla nich bardzo trudne. Czy samorządy przeszły pozytywnie ten stres-test, jakim było osiem lat centralistycznych dążeń?

Myślę, że tak, bo nadal istnieją. Natomiast bardzo ucierpiały. Przede wszystkim zabrano szereg instytucji. Po prostu je scentralizowano, urządowiono. Można by tutaj wskazywać na Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska, ośrodki doradztwa rolniczego, Wody Polskie. Natomiast najgorsze, moim zdaniem, było to, że rząd poprzez swoje reformy podatkowe, doprowadził do ograniczenia dochodów własnych samorządów terytorialnych. Wiązało się to ze zmniejszeniem kwoty z podatków, szczególnie z VAT, wpływającej do samorządów. W zamian za to wprowadzono fundusze celowe. Różnica jest taka, że w zakresie dochodów własnych samorządowiec, wójt, burmistrz, rada ma możliwość dowolnego wykorzystywania tych środków na zadania własne. Natomiast cały ten system funduszy inwestycyjnych, drogowych i tak dalej, to jest instrument rządowy, polegający na tym, że mówi się wójtowi, burmistrzowi: na to damy, na to nie damy. W związku z tym zostaje nadwerężona autonomia ekonomiczna. Szczególnie poszkodowane były duże miasta, jak Gdańsk. Mniejsze gminy czy powiaty w większym stopniu były beneficjentem tych funduszy. Obowiązywała tu polityka: dziel i rządź. Jednemu się daje, drugiemu nie. To sprzyja tworzeniu klientelizmu politycznego: rządowe pieniądze stają się instrumentem wciągania samorządu do współpracy politycznej.

Do rozważenia jest kwestia, na ile jeszcze są potrzebni wojewodowie. Czy pewnych funkcji od wojewodów nie mógł przejąć samorząd wojewódzki? Bo tak naprawdę, po tych ośmioletnich rządach PiS, ktoś mógłby zapytać: kto tu jest gospodarzem województwa?

Chcesz pieniędzy na kanalizację, to postaw na skwerku popiersie Lecha Kaczyńskiego?

Tak. W dodatku – wbrew logice samorządowej – o pieniądze na inwestycje trzeba było prosić wojewodę, a nie marszałka. Ten styl wpływania na samorządy czy pomocy finansów rządowych powinien się skończyć. Obecny rząd chce zwiększyć ekonomiczne umocowanie samorządu poprzez zwiększenie środków w zakresie dochodów własnych. Czyli to samorząd będzie decydował o tych pieniądzach, na co chce je wydać, a nie sam rząd. Natomiast przed nami jest także próba odpowiedzi na to, na czym powinien polegać trzeci etap reformy samorządu terytorialnego. To hasło pojawiało się jeszcze przed objęciem władzy przez PiS, ale większych zmian ustrojowych po reformie 1998-99 nie było.

O czym za Buzka nie pomyślano?

Między innymi do rozważenia jest kwestia, na ile jeszcze są potrzebni wojewodowie. Czy pewnych funkcji od wojewodów nie mógł przejąć samorząd wojewódzki? Bo tak naprawdę, po tych ośmioletnich rządach PiS, ktoś mógłby zapytać: kto tu jest gospodarzem województwa? Czy marszałek, który ma budżet województwa i realizuje jakieś zadania zgodnie ze strategią? Czy wojewoda, który poprzez fakt, że dysponuje pieniędzmi kierowanymi dla samorządu, może się ubierać w piórka takiego gospodarza? Przecież jeszcze kilka miesięcy temu w drugiej części tego gmachu [rozmowa miała miejsce w Urzędzie Marszałkowskim – red.] odbywały się spotkania, gdzie wojewoda – niczym święty Mikołaj – wręczał przedstawicielom gmin wielkie plansze przypominające czeki, z wypisywanymi kwotami, jakie ta gmina „od niego” dostaje. Reforma miała przecież polegać na tym, że to społeczność regionalna wybiera swoich przedstawicieli do władzy, a tu nagle wojewodowie zaczęli wchodzić w buty gospodarzy, rządców danych regionów.

Wśród licznych obietnic tego rządu, poprawiania Polski po PiS, o reformie samorządowej, jakoś bardzo głośno się nie mówi.

Zdaję sobie sprawę, że ten rząd ma nóż na gardle w kilku innych niesłychanie ważnych sprawach, jak na przykład praworządność, czy duże przedsięwzięcia infrastrukturalne, jak CPK. W związku z czym w tej chwili działa trochę na zasadzie straży pożarnej. Myślę, że musi upłynąć parę miesięcy, ale tak czy inaczej po wyborach samorządowych wróci dyskusja na temat tego, jak umocnić dalej samorząd, jak sprawić, żeby ograniczyć pewną omnipotencję państwową, ograniczyć wojewodów, a może po prostu zlikwidować tę funkcję. Cały czas stoję na stanowisku, że można posunąć dalej procesy decentralizacyjne, nie zmieniając charakteru ustrojowego państwa, bo Polska jest jednak państwem unitarnym, nie ma tradycji federalistycznej. Mimo to w zakresie koncepcji państwa unitarnego można jednak rozszerzyć działalność samorządu terytorialnego. Niektóre propozycje idą nawet w kierunku tzw. karty wojewódzkiej, która wprowadza pewne elementy różnicowania prawnego regionów, choćby w kwestiach kulturowo-obyczajowych. Na przykład województwo pomorskie, jako liberalne mogłoby mieć inne regulacje dotyczące małżeństw, niż podlaskie czy podkarpackie, które w tych kwestiach mają bardziej tradycyjne podejście. Więc są nawet i takie pomysły, ale nie sądzę, żeby one zostały zrealizowane, bo w polskiej tradycji jedynym źródłem prawa jest Sejm czy też Zgromadzenie Narodowe.