Ograniczenie limitu kadencji w samorządzie zostanie zniesione?

Ustawa samorządowa z 11 stycznia 2018 wprowadzająca limit dwóch pięcioletnich kadencji dla wójtów, burmistrzów i prezydentów miast, to pomysł Prawa i Sprawiedliwości, powszechnie interpretowany jako próba „skoku na samorządy”. Zamknięcie możliwości kandydowania popularnym włodarzom niezwiązanym z PiS czy wręcz mu się przeciwstawiających, dawałoby większe szanse kandydatom popieranym przez ówczesną władzę centralną. Początkowo zresztą zasada miała obowiązywać wstecz, a więc wykluczyć z wyborów w 2018 tych wszystkich włodarzy, którzy już uprzednio rządzili co najmniej przez dwie kadencje. Ostatecznie jednak z tego rozwiązania zrezygnowano, oddalając tym samym całą operację wymiany lokalnych elit o 10 lat.

Nie wiadomo jednak, czy w ogóle do niej dojdzie. Zniesienie ograniczenia liczby kadencji do dwóch politycy obozu obecnie rządzącego obiecywali jeszcze kiedy byli w opozycji. W maju 2022 z samorządowcy z Ruchu Tak! Dla Polski, którego prezesem był Jacek Karnowski, wtedy prezydent Sopotu, razem z liderami ówczesnej opozycji podpisali w Senacie porozumienie „Samorządowy Pakt dla Polski", w którym była mowa o zniesieniu dwukadencyjności. 

Rok temu, już po zwycięstwie Koalicji 15 Października Karnowski, który został posłem i wiceministrem funduszy i polityki regionalnej, mówił dla „Zawsze Pomorze”: 

– To społeczność lokalna powinna decydować o tym czy wójt ma dalej być wójtem, a prezydent – prezydentem. To jest szczególnie ważne w małych gminach. Według mnie nie ma żadnego argumentu przemawiającego za tym ograniczeniem, szczególnie, że nie ogranicza się liczby kadencji posłów i senatorów. 

Wtórował mu Wojciech Szczurek, przymierzający się wówczas do walki o siódmą kadencję w roli prezydenta Gdyni.

– Samorządem nie są burmistrzowie czy rady, tylko mieszkańcy. I tylko do nich powinna należeć decyzja, czy ktoś zasługuje na kolejną kadencję w samorządzie. Doświadczenie pokazuje, że tam, gdzie mieszkańcy nie akceptują postawy władz samorządowych, potrafią takie osoby skutecznie wymienić – przekonywał, co w jego przypadku miało kilka tygodni później okazać się trafionym proroctwem.  

Teraz Krzysztof Kwiatkowski dołożył kolejny, dość przewrotny argument. 

– Po najbliższych wyborach około tysiąca samorządowców, i to tych, którzy są bardzo dobrze oceniani we własnych miastach i gminach, bo wygrywali co najmniej dwa razy wybory bezpośrednie, nie będzie miało co ze sobą zrobić. A są to ludzie, którzy będą potrafili o siebie zadbać. Trudno nie interpretować tej wypowiedzi, jako ostrzeżenia dla parlamentarzystów: jak nie umożliwicie im by dalej rządzili u siebie, odbiorą wam wasze stołki w Sejmie i Senacie. 

Wymiana kadr w polityce nie jest niczym złym

Nie na wszystkich ten argument działa. Przeciwniczką odejścia o przepisu o limicie kadencji wójtów, burmistrzów i prezydentów miast jest Anna Górska, pomorska senatorka Lewicy. 

– Nie przypominam sobie, żeby postulat wycofania się z dwukadencyjności był przedmiotem umowy koalicyjnej – mówi w rozmowie z „Zawsze Pomorze” i zapowiada, że gdyby w parlamencie doszło do głosowania w taj sprawie, ona byłaby przeciw. 

Anna Górska zauważa, że są takie miejsca, gdzie wójtowie czy burmistrzowie sprawują swoje funkcje w pewnym sensie „przez zasiedzenie”, a w kolejnych wyborach nie pojawiają się dla nich realni kontrkandydaci, co powoduje, że przestają się oni starać o realizację potrzeb swoich wyborców. 

– Wydaje mi się, że jeśli ktoś musi jednak powalczyć o elekcję, to jest bardziej mobilizujące do tego, żeby wsłuchać się w głos społeczności i realizować ważne dla niej postulaty. Miałam sytuacje, kiedy do mojego biura przychodzili wyborcy, z prośbą o interwencję w jakieś sprawie, której nie udało im się załatwić na szczeblu samorządowym. Kiedy – jeszcze przed ubiegłorocznymi wyborami samorządowymi – pytałam, czy nie zaczekać najpierw na nowy samorząd, mówili, że u nich w gminie żadnej zmiany władzy nie będzie. 

Zdaniem parlamentarzystki w takie sytuacje rodzą u ludzi zniechęcenie do udziału w procesie demokratycznym w ogóle. W dwukadencyjności Anna Górska widzi wręcz szansę dla włodarzy, by potraktowali ostanie pięć lat swoich rządów, jako możliwość pozostawienia wyborcom po sobie czegoś wartościowego. 

– Przy okazji tamtej ustawy kadencja samorządu została wydłużona do pięciu lat, bo – jak wtedy argumentowano – dwie kadencje dotychczasowej długości, czyli osiem lat, to za mało do tego, żeby przeprowadzić do końca niektóre procesy inwestycyjne. Teraz, jeśli ktoś utrzyma się u władzy przez 10 lat, ma naprawdę dość czasu, żeby zmienić społeczność, zmienić swoje miasto, swoją gminę i zapisać się w jej historii czymś, co ludzie będą pamiętali przez lata i być może z nostalgią wspominali. Ta zmiana, która się dokonała jest więc korzystna dla samorządów, ale tak naprawdę o jej skutkach będziemy mogli się przekonać dopiero od następnych wyborów, kiedy upłyną dwie kadencje od przyjęcia ustawy.

Na uwagę, że politycy Koalicji Obywatelskiej prześcigają się w zapowiedziach cofnięcia tych regulacji, jeszcze przed wyborami samorządowymi, Anna Górska, odpowiada, że jej zdaniem nic nie jest przesądzone, a na razie takie projektu uwalniającego liczbę kadencji w ogóle „nie ma na stole”. 

– Nie słyszałam o tym, żeby gdziekolwiek taki projekt się pojawił i był w jakiejkolwiek formie złożony, więc wydaje mi się, że na razie to są też tylko dywagacje... 

Sama senatorka Górska deklaruje się jako zwolenniczka jeszcze bardziej radykalnych rozwiązań. 

– Uważam, że ograniczenie liczby kadencji nie powinno dotyczyć wyłącznie wójtów burmistrzów, ale także radnych oraz parlamentarzystów. Wymiana kadr w polityce nie jest niczym złym. Rozważyłabym może czy w przypadku posłów i senatorów to ograniczenie nie powinno dotyczyć trzech kadencji, ale zacznijmy chociaż o tym rozmawiać. 

Anna Górska dostrzega też pewną sprzeczność w działaniach tych polityków obozu rządowego, którzy sami zostali wyniesieni do władzy w efekcie mobilizacji tych osób, które wcześniej miały poczucie, że ich udział w procesie demokratycznym niewiele zmienia. A efektem ich zaangażowania w 2023 roku było pojawienie się w parlamencie wielu nowych parlamentarzystów, często startujących z dalszych miejsc na listach.

– I to, moim zdaniem, miało lepszy efekt dla demokracji, niż wywracanie do góry nogami zasad dwukadencyjności w samorządzie – kończy senatorka z Kaszub. 

Najprostsza rada na układy

Dr Mateusz Radajewski, konstytucjonalista i specjalista od praw człowieka z Uniwersytetu SWPS przyznaje, że z punktu widzenia wyborcy dwukadencyjność teoretycznie jest jakimś rodzajem ograniczenia swobody wyboru. Niemniej jest ona wpisana w standard demokratyczny, jako mechanizm wymiany osób, które sprawują władzę. Co więcej, w perspektywie krajowej, czyli tej centralnej, mamy wyraźną regułę konstytucyjną, że prezydentem (ale także np. prezesem Naczelnej Izby Kontroli) można być maksymalnie dwie kadencje. Trudno więc tu mówić o czymś, o jakimś zagrożeniu dla demokracji. 

– W przypadku prezydentów miast, wójtów i burmistrzów podstawową zaletą takiego ograniczenia jest to, że zapobiega ona utrwalaniu się lokalnych układów – mówi prawnik. – A takie układy, jeśli się wytworzą, potrafią funkcjonować przez kilkanaście, a nawet kilkadziesiąt lat i są nie do ruszenia, bo ciągle są wybierane te same osoby. Dwukadencyjność niejako naturalnie wymusi zmianę, bo na miejsce dotychczasowego wójta czy burmistrza musi przyjść ktoś inny. Być może on będzie z tego samego ugrupowania, ale zawsze zmiana personalna wiąże się z pewną zmianą całości układu. Nie da się w stu procentach zachować tego, co było.  

Co do długości kadencji, to dr Radziejewski nie ma w tej kwestii jednoznacznej opinii. Zauważa, że zarówno cztery, jak i pięć lat, to są typowe okresy kadencyjne dla różnego rodzaju instytucji politycznych. 

– Oczywiście pięć lat daje szerszy horyzont działań, ale z drugiej strony daje wyborcom trochę mniejszą kontrolę, bo rzadziej są pytani o zdanie. Wydaje mi się, że można by było jedna wrócić do krótszych, czteroletnich kadencji, ale nie widzę aż tak dużej różnicy. 

Natomiast jeśli chodzi o możliwość przeprowadzenia dogłębnej reformy systemu, zabezpieczającej samorządy przed sytuacjami patologicznymi, jak na przykład ograniczenie zakresu władzy wójtów burmistrzów i prezydentów miast, bądź stworzenie skuteczniejszych mechanizmów kontroli nad nimi, Mateusz Radajewski jest sceptyczny. 

– Obawiam się, że gdybyśmy otworzyli debatę nad reformą całego modelu władzy samorządowej, zajęłoby to dużo więcej czasu i wcale nie jest powiedziane, że udałoby się osiągnąć wymagany do tego konsensus społeczny. Wydaje się, że sam mechanizm ograniczenia kadencyjności jest, w porównaniu z tym, dość łatwy do przeprowadzenia i w tym sensie on może być atrakcyjniejszy. 

A co z pomysłem by ograniczyć też kadencję parlamentarzystów? Dr Radajewski uważa, że jest dość ciekawy. 

– Kiedyś byłem jego przeciwnikiem, natomiast z czasem dostrzegłem jednak pewne zalety takiego rozwiązania. Pozwoliłoby ono bowiem na pewne „przewietrzenie” elit politycznych, a także ich częściowe odpartyjnienie. Ludzie, którzy przez wiele lat zasiadają w parlamencie w pewnym momencie nie mogliby do niego kandydować i co za tym idzie, w naturalny sposób straciliby przez to wpływy polityczne. Jeżeli zatem przyjmiemy, że nasze elity polityczne wymagają pewnego odświeżenia, to mógłby być całkiem dobry pomysł. Trzeba jednak pamiętać, że do tego wymagana byłaby zmiana konstytucji. A kłopot w tym, że mogą ją przeprowadzić jedynie… obecne elity. 

Samorząd to nie (tylko) wielkie miasta

Andrzeja Andrysiaka, prezesa Stowarzyszenia Gazet Lokalnych, wydawcy i redaktora naczelnego „Gazety Radomszczańskiej”, autora książki „Lokalsi. Nieoficjalna historia pewnego samorządu”, nie dziwi, że samorządowcy lobbują za zmianą ustawy i odejściem od dwukadencyjności. Przecież to jest ich interes, ich miejsce pracy.

– Ja zawsze w takiej sytuacji cytuję pierwsze zdanie ustawy samorządowej: „Samorząd to jest wspólnota mieszkańców”, a nie „samorząd to miejsce pracy dla samorządowców”. Czyj interes reprezentuje Związek Miast Polskich? – pyta retorycznie i sam sobie odpowiada: – Na pewno nie swoich wspólnot i swoich mieszkańców, tylko swój własny, korporacyjny. Argumentacja samorządowców jest zawsze pełna hipokryzji. Powtarzają, że ludzie powinni mieć wybór i jeśli chcą tego samego burmistrza czy wójta przez pięć kadencji, to nie wolno im tego odbierać. To prześledźmy sobie sytuację w jakichś mniejszych gminach, gdzie wójt rządzi 20 lat. Jak tam wyglądają wybory? Wójt nie ma konkurencji, a jeśli nawet ma, to bardzo słabą. Dlaczego? Ponieważ po drodze robi wszystko, żeby potencjalnych konkurentów, albo kupić, albo zniechęcić do udziału w wyborach. 

Zdaniem dziennikarza, dochodzi kolejna kwestia: ekipa „dużych samorządowców”, czyli prezydentów największych miast próbuje narzucić narrację, że cały polski samorząd wygląda tak, jak samorząd wielkomiejski. Tymczasem to nieprawda. Miast powyżej 200 tys. mieszkańców jest w Polsce 13, a miast w ogóle 1020. Gmin łącznie jest około 2,5 tysiąca, a Powiatów – 300. 

– Czy o sensie dwukadencyjności będziemy mówić w kontekście tych kilkunastu dużych miast, czy tysiąca małych miasteczek? Ja wolę mówić o miasteczkach. 

Tu Andrzej Andrysiak podpiera się opinią prof. Jerzego Stępnia, jednego z architektów samorządności po 1989 r., który twierdził, że są w Polsce miejscowości, gdzie wystarczy zatrudnić kilkadziesiąt osób, by wygrać wybory jako wójt. Wynika to z faktu, że w wielu mniejszych gminach i miasteczkach to wójt czy burmistrz jest największym pracodawcą. A to, niejako z założenia, zapewnia mu głosy urzędników i członków ich rodzin. Ten stan rzeczy rodzi jeszcze jedną patologię. 

– Teoretycznie to radni powinni kontrolować władzę wykonawczą. Jeśli jednak pół rady albo nawet trzy czwarte pracuje w jednostkach i spółkach powiązanych z samorządem, jak może rzetelnie nadzorować swojego zwierzchnika? To jest system naczyń połączonych, z bardzo silną władzą wykonawczą, która może praktycznie wszystko.

Przy tej okazji Andrzej Andrysiak po raz kolejny powołuje się na autorytet prof. Stępnia, który przede wszystkim krytykował zasadę bezpośredniego wyboru prezydentów, burmistrzów i wójtów.

– To stworzyło nierównowagę między władzą uchwałodawczą, a wykonawczą. Z jednej strony mamy silnego prezydenta, burmistrza czy wójta, a z drugiej radę „z wybitymi zębami”. Niby radni mogą coś tam zrobić przez komisję rewizyjną, ale jak władza wykonawcza się uprze, to i tak nie da im papierów. 

Zdaniem dziennikarza to nie jest tak, że wielokadencyność jest zła sama w sobie. Można by ją dopuścić, gdyby istniała możliwość realnej kontroli władzy. A teraz takiej kontroli nie ma. Nie tylko ze strony rady, ale nawet dziennikarzy, ponieważ samorządy weszły na rynek wydawniczy, co „wykosiło” większość niezależnych mediów lokalnych. 

– Tak wygląda w tej chwili polski samorząd – podsumowuje redaktor Andrysiak. – I dobrze, jeśli zaczynamy rozmawiać o jego mankamentach. Bo wcześniej dominowała narracja, że samorząd to jedna z niewielu rzeczy, która się w Polsce udała po 1989. Nawet gdyby to była prawda, a nie puste hasło, to po 20-30 latach każdy system wymaga jakichś napraw. Tymczasem jedyną próbę naprawy systemu podjęło Prawo i Sprawiedliwość i w tym wypadku – wyjątkowo – miało akurat dobry pomysł. I co, mamy go wyrzucić, dlatego, że to PiS to wymyśliło?

Więc co dalej?

Andrzej Andrysiak przypomina, że według sondaży większość Polaków (60-70 proc.) popiera limit dwóch kadencji. Dlatego liczy, że premier Tusk, w wielu wypadkach steruje ręcznie koalicją rządową, po prostu nie zgodzi się na cofnięcie tej zmiany. Po pierwsze ze względu na spadki sondażowe, ale też ze względu na to, że zdaje sobie sprawę, iż samorządy wymagają zmian. 

– Niech Jacek Karnowski, który jest teraz posłem i wiceministrem, lobbuje za tym, żeby dla dużych miast powstała specjalna ustawa samorządowa, wyłączająca dwukadencyjność. Takie rozwiązania są na świecie. Być może tam powinno być inaczej, ale opowieści o tym, że przecież samorząd w dużych miastach jest taki fajny, w związku z tym wszędzie taki jest, to jest nieprawda – kończy naczelny „Gazety Radomszczańskiej”.