Twarde fakty o demokracji lokalnej. Indeks wyborów samorządowych 2024

Ocena demokracji lokalnej w Polsce budzi emocje. Dla jednych reforma samorządowa to największy sukces transformacji. Inni wskazują, że struktury władzy samorządowej są zabetonowane i oparte na nietransparentnych układach łączących lokalne elity. Nasza fundacja Batorego postanowiła włączyć się do dyskusji, dostarczając konkretnych liczb, które opisują, jak działają demokratyczne praktyki w poszczególnych gminach. Pamiętajmy także, że to od siły obywatelskiego głosu i zaangażowania mieszkańców zależy, na którą stronę przechyli się szala w tym sporze.

Edwin Bendyk / prezes Fundacji im. Stefana Batorego

Co oceniano w raporcie? 

Raport opisuje stan mechanizmów wyborczych w każdej gminie w Polsce. Na wynik składają się trzy główne wskaźniki:

• uczestnictwo wyborcze (frekwencja) – powszechny udział mieszkańców w wyborach legitymizuje władze samorządowe, dając im demokratyczny mandat – niezależny od tego, którym dysponują władze centralne,
• konkurencyjność wyborów (liczba kandydatów walczących o jeden mandat) – istotnymi elementami dobrze funkcjonującej demokracji przedstawicielskiej są dostarczanie elektoratowi możliwości wyboru i konkurencja o głosy wyborców,
• zróżnicowanie reprezentacji – ocena udziału różnych grup społeczno-demograficznych w organach władzy, m.in. kobiet, osób młodszych. 

Ponadto przy sporządzaniu indeksu uwzględniono także proceduralny wymiar głosowania, a więc liczbę zgłaszanych naruszeń zasad przeprowadzania wyborów. 

Indeks wyborów samorządowych 2024. Jak wygląda przy podziale na województwa?

• Indeks wyborów samorządowych 2024 wyniósł dla Polski 57,54 punktu w skali od 0 do 100.
• Najwyższe wartości indeksu wśród małych gmin uzyskały te z województwa świętokrzyskiego. 

Ich mocnymi stronami są uczestnictwo wyborcze i konkurencyjność. 

• Wśród gmin dużych najlepiej pod tym względem radzą sobie te z województwa mazowieckiego.
• Najniższe wartości indeksu wśród małych gmin charakteryzują województwo opolskie, a w grupie większych gmin ‒ gminy województwa lubuskiego.

Choć – jak już zaznaczyliśmy – nie jest to żaden ranking, niemniej jednak można porównywać wyniki poszczególnych województw, a nawet gmin. 

Indeks dla Pomorza wyniósł:

• 52,9 – jeśli chodzi o gminy mniejsze (13. miejsce w kraju)
• oraz 59,3 w odniesieniu do gmin większych (8. miejsce w kraju).

Indeks a wielkość gminy

Wartość indeksu nie rośnie wraz z wielkością gminy. Wśród małych, kilkutysięcznych gmin są takie, w których jakość lokalnej demokracji przedstawicielskiej wypada ponadprzeciętnie dobrze. Na przykład w Solcu nad Wisłą (gmina z nieco mniej niż 5 tys. mieszkańców) wartość indeksu wyniosła aż 79,6. Frekwencja w wyborach lokalnych wyniosła tam 61,8 proc. i była niemal identyczna jak we wcześniejszych wyborach do Sejmu. W wyborach do rady startowało 61 kandydatów (ok. czterech na jeden mandat), a konkurencja w wyborach wójta była na tyle zacięta, że o wygranej w pierwszej turze zdecydowało 38 głosów, a w drugiej turze zwycięzca pierwszej przegrał.

Z pomorskich gmin najwyższy indeks miały:

• Gardeja (powiat kwidzyński) – 70,8,
• Suchy Dąb (powiat gdański) – 69,15,
• Gdynia – 68,87.

Najsłabiej wypadły:

• Lubichowo (powiat starogardzki) – 27,85,
• Skórcz (powiat starogardzki) – 31,05,
• Nowy Dwór Gdański – 31,46.
REKLAMA

Najlepiej wypadające gminy uzyskały wartości powyżej 75, najgorzej – poniżej 30 – jest zatem jeszcze spore pole do poprawy. Trzeba pamiętać, że to są uśrednione oceny i te dane nie zawsze oddają specyfikę danego miejsca, którą powinni uwzględnić mieszkańcy. Indeks pozwala porównać lokalną sytuację do ogólnopolskiej przeciętnej oraz do sytuacji w innych gminach, na przykład zobaczyć, jak jest u sąsiadów – pomoże w tym interaktywna mapa.

Adam Gendźwiłł / autor raportu i ekspert Fundacji im. Stefana Batorego.

Uczestnictwo: do Sejmu z reguły wybieramy chętniej

W mniejszych gminach frekwencja w wyborach samorządowych jest wyższa ‒ tam częściej niż w większych gminach przekracza ona stosunkowo wysoki pułap frekwencji w wyborach parlamentarnych. 

• W 33 gminach frekwencja w wyborach lokalnych przekroczyła 70 proc. (w całej Polsce – 52,1 proc.).
• W 68 – frekwencja była wyższa niż w wyborach do Sejmu w 2023 roku. 

Ale były też takie gminy, gdzie wyborcy znacznie chętniej brali udział w wyborach do Sejmu.

• Na przykład w gminie Chmielnik w województwie podkarpackim frekwencja w wyborach samorządowych w 2024 roku wyniosła nieco ponad 40 proc., a w 2023 roku do urn poszło ponad 73 proc. wyborców. 

Wpływ na to miał zapewne brak konkurencji w wyborach lokalnych. Na wójta Chmielnika startował tylko jeden kandydat, a na 15 mandatów w radzie gminy przypadało 15 kandydatów, po jednym na okręg wyborczy, i wybory do rady nie były potrzebne.

Konkurencyjność: niektórzy są bezkonkurencyjni

Tu zależność jest odwrotna. Im większa gmina, tym wyższy poziom konkurencyjności wyborów lokalnych. Mieszkańcy mają tam większy wybór, a konkurencja o ich głosy jest silniejsza. Najniższe wartości występują w gminach, w których wybory władz samorządowych były mało konkurencyjne – wyraźnie wyodrębnia się tu grupa mniejszych gmin. 

• Aż w 412 gminach był tylko jeden kandydat lub kandydatka na urząd wójta albo burmistrza (404 spośród tych gmin mają poniżej 20 tys. mieszkańców).
• W 15 gminach doszło do sytuacji jak we wspomnianej wyżej gminie Chmielnik, w której nie tylko wybory wójta były niekonkurencyjne, ale jednocześnie takie były wybory do rady gminy.

Problemy z reprezentacją

• W 14 polskich gminach zostały wybrane rady bez żadnej kobiety.
• Tylko w 16 proc. gmin najważniejszą funkcję wykonawczą sprawuje kobieta.
• W 27 proc. gmin już na pierwszej sesji wybrano kobietę jako przewodniczącą rady miasta lub gminy.
• W 75 polskich gminach powstały rady, w których nie został wybrany ani jeden radny poniżej czterdziestki.
REKLAMA

Pluralizm polityczny w wielu gminach jest znacznie słabszy niż na ogólnokrajowej scenie politycznej.

• W prawie 2/3 mniejszych gmin komitet wójta uzyskał w wyborach większość bezwzględną w radzie.
• Analogiczna sytuacja występuje w prawie co czwartej większej gminie. 

Zróżnicowanie reprezentacji nie jest powiązane z wielkością gminy ‒ pluralizm ugrupowań lokalnych i różnorodność społeczno-demograficzna w wybieranych organach są osiągalne zarówno w małych, jak i w dużych gminach.

Zabory? Tu ich nie widać

– Doskonale wiemy, że geografia ma w Polsce znaczenie dla rozkładu sympatii politycznych i ideowych. Mimo tego, że Podkarpacie jest bardziej konserwatywne, a Dolnośląskie liberalne, różnice te nie wpływają na to, co w demokracji najważniejsze – zaangażowanie w demokratyczne praktyki – mówi Edwin Bendyk.

Trudno dostrzec regionalne zróżnicowania albo większe skupiska gmin należące do najwyższej lub najniższej kategorii indeksu, co pokazuje, że nie powstały rozleglejsze obszary demokratycznego deficytu. Po obu stronach Wisły sąsiadują ze sobą gminy o bardzo zróżnicowanym poziomie lokalnej demokracji, nie widać zaszłości historycznych, granic rozbiorów. Oznacza to, że samorząd przypomina mozaikę różnie funkcjonujących lokalnych wspólnot.

Do jakich pytań skłania nas indeks?

Indeks wyborów samorządowych 2024 może być pretekstem do dyskusji o kondycji demokracji lokalnej w Polsce i stworzyć okazję do refleksji nad jej żywotnością. Ważne, aby debata wokół indeksu nie traktowała go jak miary jakości rządzenia i aby nie skupiała się na podejściu „rankingowym”, które postrzega poszczególne jednostki samorządowe przez pryzmat rywalizacji o lepszy wynik i wyższą pozycję w rankingu – przypominają autorzy.

Zbyt łatwe generalizacje w tym zakresie mogą prowadzić na manowce. Przykładowo, brak konkurencyjności wyborów nie jest jednoznacznym wskaźnikiem dobrej jakości rządów sprawowanych w poprzedniej kadencji („były tak dobre, że wójt nie ma żadnej konkurencji”). 

W kwestii uczestnictwa wyborczego, ważne jest pytanie o dalszy trend frekwencji wyborczej. Czy jest możliwe, aby dynamika mobilizacji w wyborach lokalnych nadążała za znaczącym wzrostem mobilizacji w wyborach do Sejmu i Senatu? Czy potencjalnym czynnikiem napędzającym frekwencję w wyborach samorządowych będzie ich położenie w czasie względem wyborów parlamentarnych?

– Istniejące badania pokazują, że uczestnictwo w wyborach jest w pewnym sensie racjonalną decyzją. Zależy m.in. od przekonania, że głos oddany w wyborach może coś realnie zmienić – do tego potrzeba konkurencyjności, ale też bardziej ogólnego przeświadczenia, że na szczeblu lokalnym zapadają ważne decyzje, istotne z perspektywy zwykłego obywatela – przekonuje Adam Gendźwiłł.

Pełna wersja raportu i interaktywne mapy dostępne TUTAJ.